個稅改革新思路:撈大魚,養中魚,放小魚

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  • 個稅改革涉及很多利益調整,因而是最難達成共識的稅製改革項目之一。

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  • 降低中小收入者個稅負擔的主要辦法,將不再以提高個稅起征點為主,而是強調增加稅收抵扣。對高收入者群體,將適當加稅。

  • 要實現個稅專項抵扣的合理和精準,需要一個健全的個人收入和財產信息系統。但目前最關鍵的問題是,高收入群體如何界定。

2016年11月4日,即將於3天後正式卸任的前財政部長樓繼偉在“財政與國家治理暨財政智庫60年研討會”的書面講話中表示,房地產稅、個人所得稅等稅製改革正在積極推進中。

此前的7月23日,樓繼偉也在成都舉行的“G20財長和央行行長會議稅收高級別研討會”上表示,因為信息收集、征管能力及利益調整問題,很遺憾個人所得稅和房地產稅改革還未推出,但仍將義無反顧地去做。他同時透露,中國政府正在所得稅加計扣除方面做努力,個稅改革會涉及很多利益調整,因而是最難達成共識的稅製改革項目之一。

但就在10月24日,一條“國務院重磅政策:年收入12萬以上的小心了!”的傳聞被廣泛傳播,其中說年收入12萬元以上者將被加稅。該傳聞系外界對一份官方文件的誤讀,這份文件是10月10日國務院發布的《關於激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》(以下簡稱“《意見》”)。《意見》提到要“進一步減輕中等以下收入者稅收負擔,發揮收入調節功能,適當加大對高收入者的稅收調節力度”。

由於2005年中國曾出台過“年收入12萬元要自行申報納稅”的規定,因此《意見》中關於高收入人群稅收的表述,被輿論演繹成“年收入12萬元以上者要被加稅”。

傳聞出來後,國稅總局很快在其官網首頁置頂了《人民日報》等幾大央媒的一組辟謠文章。這些文章采訪了一些財稅專家,其中包括中山大學嶺南學院經濟學教授林江。

林江對南方周末記者回憶說,十年前政府將12萬元年收入作為申報納稅的標準,主要是當時年收入12萬元“不高不低”,能最大限度地確定一批納稅主體,進而積累納稅信息,建立一個涉稅數據庫,為後續的個稅改革提供參考。

“年收入12萬元在十年前並非是政府眼里的高收入標準,十年後的今天,更不可能以12萬元來界定高收入標準。”林江說。

個稅變成了工薪稅

中國正在積極研究製定高收入群體的標準,同時建立針對納稅人的財產信息系統。

國家稅務總局稅收科學研究所所長李萬甫最近對媒體透露,中國正在積極研究製定高收入群體的標準,同時建立針對納稅人的財產信息系統。

對於推進多年的個稅改革,這次《意見》提出,中國要逐步建立綜合和分類相結合的個人所得稅製度,進一步減輕中等以下收入者稅收負擔,發揮收入調節功能,適當加大對高收入者的稅收調節力度。

此前,黨的十八屆三中全會提出“保護合法收入,調節過高收入,清理規範隱性收入,取締非法收入,增加低收入者收入,擴大中等收入者比重,努力縮小城鄉、區域、行業收入分配差距,逐步形成橄欖形分配格局”的收入分配改革目標。

於是,一些財稅專家將最新的個稅改革思路總結成六字原則:增低、擴中和調高。

其中,降低中小收入者個稅負擔的主要辦法,將不再以提高個稅起征點為主,而是強調增加稅收抵扣。對高收入者群體,將在完成高收入標準的界定後,適當加稅。

通俗地講,這次個稅改革的新方向是把稅收的“漁網”擴大、紮牢,同時網眼有大有小。具體操作上,可以簡單總結成是撈大魚,養中魚,放小魚。

目前中國采用的是分類製個人所得稅製度。個稅總共有11個類目,包含工資薪金、年終獎、勞務報酬、個體工商戶生產經營所得、對企業事業單位承包租賃經營所得、稿酬、特許權使用費、財產租賃、財產轉讓、利息股息紅利和偶然所得等。

國務院發展研究中心研究員倪紅日對南方周末記者介紹,目前世界上有六十多個國家都跟中國稅製模式差不多。下一步中國個稅要走的“綜合和分類相結合”的模式,也是目前國際上的主流模式。

采取綜合製個稅模式的主要是發達國家,比如美國。林江說,美國的個稅分為工資薪金稅(payroll tax)和個人收入稅(individual income tax),後者是對工資薪金以外的個人收入征稅,比如買賣房產所得收入和財產轉讓收入等。而前者則是對於工資薪金,設立家庭免稅額,允許多種抵扣。

所以,發達國家的個稅對稅收總額的貢獻比較大,據OECD(經濟合作與發展組織)數據,發達國家個稅占其稅收總額約30%,美國達到50%左右。但在中國,國稅總局官網的信息顯示,2015年我國個稅總額為8616億元,占稅收的比重只有6.3%。個稅占稅收總比重過低,使其無法發揮調節收入、解決分配不公方面的作用。

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倪紅日說,由於采用了代征代繳的辦法,目前中國在工資薪金上的個稅征管比較完善,但在財產性收入的征稅上漏洞比較大。

財產性收入也叫資本性收入,主要包括房屋轉讓的收益,以及現金理財收入、股票證券等升值收益等。目前這些收入的征繳,除了房屋轉讓收益外,其他收入的征繳漏洞很大。所以,基於工薪收入的個稅,成為目前中國個稅的主要來源。

工薪階層的個人所得稅,是由單位代扣代繳的,單位不可能給員工“豁免”。但很多富人,比如企業老板,他們在公司不給自己開工資,或者開很少的工資,但其他很多支出都算到公司運營成本上,既抵扣了企業所得稅,又少交或者免交了個人所得稅。

民建中央經濟委員會副主任馬光遠等人做的統計顯示,中國年收入在12萬元以上的納稅人,納稅額占個稅總額的比重只有35%。而美國年收入10萬美元以上的納稅人,納稅額占整體個人所得稅的60%。

“這導致目前的個人所得稅,實質上變成了工薪稅。”林江說,目前中國接近七成的個稅來自中產。

改革的中間路線

家庭免稅額的模式,可謂牽一發而動全身,所以只能走綜合和分類結合的中間路線。

過去幾年中國個稅改革的主要著力點,是不斷提高個稅起征點。準確地說,是提高工資薪金所得的個稅起征點,從800元,相繼提高到了1600元、2000元和3500元。

這樣做的好處是,看上去是很公平,但這種做法難以持續,因為一旦個稅起征點提到越高,個稅的稅源就會越小,中西部欠發達地區可能就收不到多少個稅。如果定太低,稅務部門面臨的輿論壓力又非常大。

所以,每一次提高個稅起征點,都是一次激烈博弈。林江告訴南方周末記者,以最近一次個稅起征點調整為例,一開始財政部門提交的方案是3000元,國務院也認可這個方案,但草案公布後,輿論一片反對和質疑。最後全國人大通過的方案里,起征點提高到了3500元。

在不進行全面深入的個稅改革的前提下,這一矛盾變得越發嚴重。從2013年召開的十八屆三中全會開始,政府就提出逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅製,個稅改革開始從根本製度上著力。

在林江看來,中國個稅改革選擇“綜合和分類相結合”的中間道路,也是無奈之舉。

如果完全走綜合征收的路子,設立家庭免稅額,就需要納稅人自行申報納稅,且不說納稅人有沒有這種誠信意識,關鍵是征稅和查稅成本會很高。自行申報納稅模式,意味著稅務部門要放棄省心省力的代征代繳模式,轉而直接面對納稅人。中國的稅務部門面對個人征稅的經驗和能力是很有限的,這樣一來,稅務部門尤其是地稅部門的工作壓力就大。同時,還需要調整稅收征管法。

林江說,在中國完全實行申報納稅是不太現實的。此前稅務部門有個說法,中國目前有3億個納稅主體,稅務部門直接對著如此龐大的納稅人群壓力太大,所以由單位代征代繳的辦法可能會保留下去。

另外,以家庭為單位設立免稅額,目前也不太成熟。它有賴於納稅人的誠信申報。比如有的人實際上有好幾個兄弟姐妹,父母並不跟自己同住,但很可能申報贍養費用抵扣。

“家庭免稅額的模式,可謂牽一發而動全身,所以只能走綜合和分類結合的中間路線。”林江說。

2016年全國兩會期間,時任財政部長樓繼偉在回答記者提問時透露,財政部和國稅總局等相關部門,聯合起草出一個個稅改革方案,並提交了國務院。按照全國人大立法的規劃和國務院的要求,今年將把綜合與分類相結合的個人所得稅法的草案提交全國人大去審議。

樓繼偉當時還介紹,綜合和分類結合的個稅改革,要分步到位,先把個人所得收入(目前主要是11項個人所得分類)綜合到一起,然後再做一些分類扣除。比如個人職業發展、再教育、撫養孩子、贍養老人和房貸利息等支出費用的納稅抵扣。

個稅的綜合製改革,其實就是合並一些稅種,把11類個稅進行合並壓縮。林江認為,能合並的都可以合並,比如把財產租賃和財產轉讓所得這兩類進行合並。再比如,把工資薪金和勞務報酬進行合並。

目前工資薪金的起征點是3500元,勞務報酬起征點是800元。合並之後,勞務報酬的起征點實際上就可以提高到3500元,起到了減稅的效果。

林江建議,可以參照國外設立家庭免稅額。納稅人以家庭為單位進行合並報稅,國家給以一定的免稅額。同時,家庭贍養老人、子女教育、房貸利息、個人進修等支出都可以抵扣個稅。“這樣更加人性化。”他說。

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在綜合和分類結合的方向下,將實行“基本扣除+專項扣除”機製。其中,基本扣除主要是工資薪金將繼續保留一定的免征額,即保留起征點。但重點是增加專項扣除,目前專項扣除已經在一些行業展開試點,其中保險費用的抵扣試點已經實施。

2015年11月,《關於實施商業健康保險個人所得稅政策試點的通知》正式發布,開始在31個城市試點商業保險扣除政策。納稅人除了單位給繳納的“三險一金”外,自己購買的一些商業健康保險,也能從應納稅總額中扣除。

互聯網保險平台大象保險的CEO楊喆對南方周末記者表示,只有一些符合特定條件並通過特定渠道銷售的險種,才能參與個稅抵扣。具備投資性質的年金類保險產品就不能參與抵扣。而且,只有符合特定條件的納稅人才能享受抵扣,每人每月最多抵扣200元,一年最多抵扣限額是2400元。

楊喆認為,全面放開保險產品個稅抵扣目前操作難度很大。他建議,先開放重大疾病險的保費抵扣。因為這個險是中低收入人群購買最多的保障型險種,購買者一般是家里有老人贍養,擔心因病致貧。從人群來看,符合這次個稅改革提到的“增低和保中”原則。而且重大疾病險每年的保費從幾百元到一千元左右,抵扣額度可接受,不會損失太多稅源。

“前期試點階段可以是一些標準化險種,以後全面推廣時可以給納稅人一個保險抵扣的額度,讓用戶自己選擇將哪些險種用來抵扣。”楊喆說。

如何界定高收入人群

對中產群體來說,值得期待的是個稅改革方案里提到的兩大改革方向:一是平衡資本所得與勞動所得稅負水平;二是調整稅率級距。

專項扣除實現大規模推廣的一個前提是,專項扣除需要進一步細化。比如孩子撫養費的扣除,到底是義務教育扣除,還是高中或大學?贍養老人和養育孩子,到底是多大的成本?大城市和小城市是否要統一扣除標準?

而要實現扣除的合理和精準,需要一個健全的個人收入和財產信息系統。

這次《意見》提出,要在確保信息安全和規範利用的前提下,多渠道、多層級歸集居民和非居民個人的收入、財產等相關信息,運用大數據、雲計算等技術,創新收入監測方式方法,提升居民收入信息監測水平。

倪紅日1990年代去過一次澳大利亞,發現當地的不動產財產地理信息系統已經很發達。進入互聯網時代後,全球很多國家都建立了相應系統。比如,美國波士頓市專門有一個地理信息系統,開放給交通、消防、財政和稅收部門共享。

“當時電腦還沒有那麼普及,尚且做到了,今天更沒有理由做不到。”倪紅日說,在國際上,中國目前正在積極落實稅基侵蝕和利潤轉移(簡稱“BEPS”)行動計劃,在世界各國交換共享涉稅信息,共同打擊偷稅漏稅行為。在國內更應該增加涉稅信息的共享,尤其是財產性收入的信息共享。

倪紅日建議,可以先從銀行掌握的信息入手,建立一個中國人的財產性收入信息平台。因為銀行掌握的數據最全面,可以先把這些信息共享給稅務部門。“財產性收入是高收入群體的主要收入來源,因此財產性收入情況摸清楚了,對於高收入群體的標準製定才會更加準確。”她說。

但目前最關鍵的問題是,高收入群體如何界定。高收入標準界定過低的話,容易傷害到中低收入者和中產階級的利益;如果界定太高,符合條件的納稅人又很少,收不到太多稅。

林江認為,雖然12萬元年收入到目前為止肯定算不上高收入。但過去十年,建立在12萬元年收入基礎上的納稅申報,已經積累了一個龐大數據庫,這個數據庫網羅了大量高收入者,對今天製定高收入者的標準還是有很大的借鑒意義。

從2010年5月國家稅務總局發布的《關於進一步加強高收入者個人所得稅征收管理的通知》透露出的信息來看,政府已經在建立一個高收入所得者和所得來源信息庫。其中,企業創始人和高管等是重點監管群體。一些報酬較高項目(如演藝、演講、谘詢、理財、專兼職培訓等)也是重點個稅監管領域。

目前中國的資本所得稅率為20%,包括利息、股息、紅利、財產轉讓所得等。勞動所得則采取3%-45%七級累進稅率。

已經有一部分人從平衡資本所得和財產所得稅負的政策中受益了,比如科研人員。2016年9月,財政部和稅務總局聯合印發《關於完善股權激勵和技術入股有關所得稅政策的通知》(下稱《通知》)。在《通知》出台前,企業給予員工的股票期權、限制性股票、股權獎勵等,員工應在行權等環節按照“工資薪金所得”適用3%-45%的7級累進稅率征稅。對員工轉讓該股權獲得的增值收益,則按“財產轉讓所得”適用20%的稅率征稅。《通知》發布後,兩個環節征稅合並為一個,並統一按照20%稅率征稅。

個稅改革的另外一個重要方向,是調整稅率級距。中國的個人所得稅累進稅率已經從過去的9級壓縮到了7級。下一步還將繼續壓縮級距,讓中低收入者合並到最低的稅率級別。

但是,壓縮稅率級距需要特別謹慎,否則很容易造成窮人少繳稅了,富人沒有多繳稅,中產交稅更多的結局。

比如,目前每個月賺4000元的人,適用10%的稅率,每個月賺7000元的人,適用20%的稅率,這兩個稅率一旦合並壓縮成15%的稅率,顯然每個月賺4000元的人稅負更重了。

同樣,對於高收入群體,如果把月收入5.5萬元至8萬元之間的35%稅率,和月收入8萬元以上的45%稅率合並成40%的稅率,意味著只有高級白領和金領群體被實質性加稅。因為月收入8萬元以上的人往往是富人,他們一般不會給自己開這麼高的月薪,他們有各種辦法避稅,比如把自己的很多開支列為企業支出。這樣既避稅了,又能享受企業一些稅費的減免和扣除。

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