財經新聞: 世上本來可以沒有美式TPP 中國錯過兩次機會(圖) - 由金融時報發表 - 文學城

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過去一周,美國及其所選擇的貿易夥伴們曆時五年談成的跨太平洋夥伴關係協定(Trans-Pacific Partnership,簡稱TPP),在中國引發了排山倒海報道和討論,一時間出現了“滿國盡說TPP”的場面。這種沸反盈天的情形,其實寄托了多種可以理解的情緒。在某種意義上,國人對TPP的反應,有點像科幻小說《三體》中地球人對奔向太陽系的三體艦隊的反應:有驚恐不安的,有憂思焦慮的,有幸災樂禍的,有因為不明所以而產生的不確定感,也有覺得某種機會來臨的期待和欣喜。據網上的各種反應來看,甚至“拯救派”與“降臨派”的情緒也頗見雛形。可以說,TPP雖然是一個貿易協定,但在中國人的感知與想象中,它承載了太多的東西,恐怕遠超其外國始作俑者的預料。

如同地球人始終不了解三體艦隊到底為何物一樣,中國國內出現的很多評論,雖然言之鑿鑿,卻總是難免“即興”的性質,也不乏因缺乏相關專業常識而產生的誤解和陰謀論。這是因為TPP在本質上是一個自由貿易協定,而自貿協定之解讀必須結合經濟、政治、法律和國際關係方面的交叉研究,這從來都是一門專業性和技術性很強的專門學問,且是一個小眾學科。

在TPP協議達成之際,筆者試圖結合中國讀者的關切,梳理幾個與中國相關的基本問題,探尋TPP背後的不同國家戰略之爭。首先必須指出的是,TPP談判高度機密到了歇斯底里的地步,迄今為止透露出來的信息不多,正式文本也沒有最後公布,所以就算真正的研究者也隻是掌握有限信息。這些信息的來源包括媒體報道、談判國官方發布的信息和與有關利益團體溝通的內容、各種渠道泄露出來的文本、以及一些研究者親身做的實證研究。但畢竟,TPP也隻是有一個自貿協定,對它的理解和分析,也要置放於學術上關於自貿協定的基本理論框架內進行。

關於TPP與美中兩國各自戰略考量的成與敗,我們可以簡單地說,TPP雖然還談不上遏製中國,但富含針對中國的意味。TPP談判不將中國包括在內是非常不合理的,坊間所說的各種理由都不成立。但在一定程度上,也正是中國自身的戰略失誤導致了美國領導的TPP的興起。

美國力推TPP的戰略動機

第一個問題是美國力推TPP背後的戰略動機:TPP是不是用來遏製中國的?

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Yes and No. 美國推行TPP,其戰略目標也許說不上是“遏製中國”,因為在中國已經高度融入全球經濟、且中美經濟相互依賴度這麼高的情況下,遏製中國並不可能,也不符合美國的利益。但另一方面,也不能自欺欺人說TPP並非針對中國。在英美主流媒體上,美國推行TPP是為了製衡中國,已經成了共識。《紐約時報》最近的一篇報道的題名就是“U.S. Allies See Trans-Pacific Partnership as a Check on China”(《美國盟友們視TPP為製衡中國的手段》)。美國政府官員,包括奧巴馬總統本人,也多次公開表明TPP是針對中國:“不能讓中國這樣的國家來製定貿易規則”。美國貿易代表辦公室也曾發表報告指出,“TPP可以保障美國的戰略和安全地位”,及“增強成員國在政治和軍事上的共同意識”。中國國內部分評論者對此視而不見,既是一廂情願,更是智識和思考上的懶惰。

客觀來講,不管美國想不想,TPP或者任何其他東西,都不足以遏製體量已經如此龐大、且與世界各國都有廣泛聯系的中國。美國推行TPP,就地緣政治角度而言,是對日益增長的中國力量的一種製衡,也是對未來不測局勢對預先防範,如同買個保險。TPP必須從美國的亞洲大戰略講起。小布什時期(大約是本世紀的前十年),美國將主要力量投入反恐戰爭,無暇對其他地區多加關注。在亞洲地區,美國力量的維持僅靠帝國霸權的傳統慣性在推動,此期間未能強化與亞洲國家的關係。而正是這一段時間,中國的國力迅速提升,國民生產總值翻了一番,對外政策方面也由“韜光養晦”開始向“有所作為”過渡。可以說,中國這段時間的國力增強,是在美國“忽視”的情況下取得的。

奧巴馬上台以後,努力調整美國的國際戰略,不再以反恐為要務,而是重點在全球恢複美國的影響力,於是就有了所謂的亞太再平衡戰略。這一戰略的內涵有三個方面。軍事上,將美國軍力重新配置,亞太地區占到總力量的60%(以前是歐洲占此等比例)。外交上,推行“巧實力”概念,充分利用區域國家對中國崛起的擔憂和美國軟硬實力所能提供的保障,建立多種形式和程度的對華統一陣線。三是在經濟上,借助TPP,強化美國與亞洲國家的經濟關係,並在美國強力主導下為全球貿易製定新一代的規則。

未能進入TPP的圈子,是中國的錯嗎?

未能加入現在這個TPP,當然不是中國的錯。這是因為,美國組織的這一次國際貿易談判盛宴,雖然從來都對中國念念不忘,但一開始就沒有打算讓中國加入談判。關於這一點,坊間所流傳的幾個說法都不成立,且都與事實相去甚遠。第一個說法是中國以“陰謀論”的眼光來看待TPP,從而拒絕加入。中國政府的確一開始對TPP談判排斥中國表示過不快和懷疑,聲言這種排他性的貿易安排不符合自由貿易精神。但很快,中國就改變了口氣,表示對TPP樂見其成,商務部官員也公開表示過願意考慮加入。而美國基於上述戰略,根本不會在談判階段接納中國。道理很簡單,如果美國要為全球經濟製定規則,則必須美國自己主導,糾合美國所能影響的夥伴國家來做。如果中國早早加入談判,以中國的經濟實力和日益自信的運用實力姿態,勢必在談判過程中和美國討價還價。有理無理爭三分,本來就是國際貿易談判的常態。從美國的角度來看,這會大大延宕TPP協議的達成。前幾年,有中國媒體人當面提問TPP應否邀請中國參加時,美國貿易代表科克(Ronald Kirk, 2009-2013年在任)冷冷地回答說,中國不需要邀請。但事實是,除了美國加入前的幾個TPP創始國外,其他國家都是美國邀請的,對日本這樣一開始半信半疑的,美國總統既打電話又當面勸說,軟硬兼施將其拉進來。而當中國表現出參加TPP的興趣時,美國基本上沒有任何積極回應。

第二個說法是因為中國不遵守國際貿易規則,尤其是WTO規則,所以“國際社會”不想再帶中國玩了。這也是忽視事實的看法。事實上,中國在遵守國際經濟規則方面並不是一個差生和破壞者。以WTO而言,中國加入以後,根據WTO的規則大規模修訂了國內法律和開放了市場來履行相關義務。對中國履行WTO義務的監督,有兩個最權威的來源。一是WTO本身的貿易政策評審機製,它每兩年對中國經貿政策審核一遍並公告天下。另外是美國貿易代表辦公室(USTR),它年年以批判的眼光審查中國在WTO的表現並發表審查報告。這兩個報告雖然對一些不符合世貿規定對做法有所指出和批評,但從未指責中國嚴重不履行WTO義務。此外,WTO成員國之間也可以依照該組織的爭端解決機製互相“起訴”,而WTO已經發展出了一個非常專業和獨立的糾紛解決體系,其判決之公正合理,在國際社會頗獲尊敬。中國自加入後,就成為爭端解決機製的積極參與者,經常被告,後來也頻頻起訴別的國家。就目前數據來看,中國做答辯方的案件數,僅次於美國和歐盟。對敗訴的案子,中國迄今為止也基本根據相關裁決修訂了國內法和取消了不符合世貿規定的做法。

第三個說法是中國自身經濟體製不夠格,配不上TPP的高標準。必須承認這一點並非沒有道理,但這是TPP自身的結構問題。TPP一方面設定高標準,另一方面又試圖將經濟發展水平差別很大的國家強拉在一起。就市場化和對外開放程度而言,越南不可能比中國更夠格參加TPP。

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世上本來可以沒有美式TPP

但從更長遠的時間段來看,TPP能在美國主導下成就今日之規模,也確實有中國的戰略與戰術失誤的因素。2001年WTO發起多哈回合談判的同時,貿易區域主義開始興起,很多國家將注意力和資源投向雙邊或區域自貿協定。多哈回合多年沒有實質進展,更加助長了這一趨勢。中國不是區域主義的先行者,但看到大勢所趨後也沒有遲疑。2001,中國總理朱鎔基提出和東盟國家簽訂自貿協定,後者在驚訝之餘也實在無法拒絕。中國東盟自貿區框架協議2003年達成,2010年全部協議正式生效,從此建立中國-東盟自由貿易區,在國際上引發廣泛關注。在此協議刺激下,日本、韓國、印度等分別與東盟談成自貿協議,形成所謂以東盟為中心的“東盟+1”模式。這一時期,關於亞洲如何經濟一體化的討論,還有“東盟+3(中、日、韓)模式與“東盟+6”(中國、日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭)模式。

顯然,美國是被排除在這一輪亞洲經濟一體化進程之外的。其實美國雖然忙於反恐,也對此頗為憂心。但亞洲某些國家,包括中國在內,一貫的立場是不願意亞洲之外的國家參與亞洲的事務,本質上就是將美國排除在亞洲經濟一體化的過程之外。事實上,中國很長一段時間的立場相當保守,甚至反對包括印度、澳大利亞、新西蘭的“東盟+6”模式,而是意圖在東亞十三國取得經濟一體化再說。這不難理解,因為“東盟+3”模式下,國力冉冉上升的中國優勢明顯,勢必居於主導地位。

美國最初的反應是非官方的。2006年,美國著名智庫國際經濟研究所所長C.弗雷德.伯格斯滕(C. Fred Bergsten)在英國《金融時報》撰文提出,亞太經合組織應該大力推行“亞太自由貿易區”(FTAAP),以作為振興全球貿易的B計劃。中美都被包含進來,而且將會是亞太自由貿易區的“天然領導者”。這雖然是學界建議,但如果當時得到中國回應,FTAAP的談判恐怕早已啟動,自然以後的TPP談判就根本不需要了。

但是,當時熱心於在東亞搞經濟融合的中國,對FTAAP沒有表現出絲毫興趣,反而視之為美國企圖主導亞太經濟秩序的一個圖謀,對這個提議冷淡以待,亞太自由貿易區的概念基本上在亞洲沒有得到積極回應。兩年後的2008年2月,即將下台的小布什政府宣布美國將會加入TPP,並邀請澳大利亞、秘魯和越南一同加入,代表著美國擠入亞洲經濟一體化的正式行動開端。

奧巴馬上台伊始,對TPP既不放棄,也不算特別熱心。2009年,奧巴馬在首次出訪亞洲時,正式宣布美國加入TPP談判,但並沒有對此投入多少資源。當然,TPP談判也在不疾不徐地進行,主要是因為一開始的談判相當容易,技術官僚們依照慣性進行就可,不需要政治領袖的多少介入。當時的奧巴馬,正忙著使美國總統的行事風格盡量符合諾貝爾和平獎所要求的標準,他四處推廣無核世界的理念,推動美軍從伊拉克和阿富汗撤出,在中東和亞洲建立美國的親善形象,有點試圖取悅於全世界的意思。

奧巴馬對華政策之方向性演進,與過去曆屆美國總統似乎相反。民間普遍接受的一個說法是,美國總統在第一個任期對中國往往不友好,但在第二任,“學到教訓”後,對華政策會轉向,變得友好。不管這是真是假,奧巴馬是反著來的。他的第一任,尤其是最初兩三年,對中國表達了相當的善意。也就在此時,美國學界- 也還是那個伯格斯滕- 提出了“G2”的概念,大體意思是中美兩國要在重大政策上緊密協調,同進同退,共同維護世界秩序。中國國內對此的解讀是,這是讓中國主動服贗於美國所領導的國際體系,甘作美國領導下的“老二”,在重大國際問題上配合美國。眾所周知,中國用行動拒絕了G2的提法,此後在理念上提出了“新型大國關係”的原則,旨在追求不卑不亢的平起平坐關係。

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雖然奧巴馬對華釋放了親善的信息,當時的中國回應不足。

奧馬巴上任後,所處理的第一件國際合作大事,就是全球氣候變化談判。而在2009年丹麥哥本哈根的國際氣候談判大會上,發生了一件具有決定意義的插曲,也不利於中美之間的互信。當時中國、印度、南非和巴西組成“基礎四國”,與美國、日本、加拿大等國組成的“傘型集團”立場針鋒相對。作為對某件事情上受到美國排斥的回應,基礎四國領袖私下開了個會協調立場,並沒有邀請美國參加。但奧巴馬知道後自己找上門去,口里喊著在場的中國領導人的名字要求參加。應該說,在外交上這是一件相當令人尷尬的事情。在中國國內,有輿論認為這是揚眉吐氣的外交勝利,迫使美國總統主動上門求肯。但在美國國內,輿論認為這是對美國總統的不尊重。

誠然,國家之間無恒友亦無恒敵,關係之好壞有著客觀因素。不管怎樣,在第一任的兩三年後,奧巴馬政府正式推出“重返亞洲戰略”,軍事、外交、經濟三條腿走路,對中國開始防範性製衡,而TPP之成功,成為這一戰略的重中之重。

具有諷刺意味的是,當美國宣布加入TPP後,中國的應對戰略的一部分,先是大力支持東盟提出的與TPP並行的“區域綜合經濟夥伴關係協定”(RCEP),後又高調提出推動亞太自由貿易區建設。前者完全就是中國此前不太熱心的“東盟+6”模式,後者也是中國此前橫眉冷對的來自美國學界的提議。當然,作為因應情事變遷而作出的反應,頻頻出牌也可以理解。但是,這種處處被動的應對,確實反映了缺乏長遠戰略規劃。

亦步亦趨的研究能力

對TPP的跟蹤、分析和應對,還暴露了中國學界整體上敏銳度的缺乏,以及研究能力的嚴重不足。如今滿城爭說TPP的局面,恰恰表明此前整個國家政府、學術界和媒體對TPP關注的嚴重不足。如今在TPP談成之後,不合常識、空話連篇的評論滿天飛,而學界仍舊缺乏有意義的解讀和實際的應對之策,體現了這方面學術研究上可悲的貧乏。

美國推動TPP的過去數年,至少有兩個節點應該引發國內政商學各界警覺。一是2008年美國宣布將加入TPP時候。國際關係上,超級大國行為無小事。TPP在美國加入前就展現高標準高起點的特征,也露出一些新規則的苗頭,但因為此前隻有四個小國參加而不引人注目。美國之介入,其背後必有巨大的戰略意圖,而有美國參加的TPP也必然會產生巨大影響,所以從這個時候就應該對TPP開始深度研究了。另一個節點是2011年,當時奧巴馬在亞太經合組織會議上宣布要將TPP建成“21世紀的高水平貿易協議”,為國際貿易製定下一代的規則。但這兩個事件似乎在國內並未引發多少注意,除了一些零星的報道和個別評論。筆者在2011年12月的新加坡英文媒體《海峽時報》上發表過一篇文章,題為“True Partnership Must Include China”, 呼籲TPP談判不可排除中國。國內學術界對TPP研究稍微變得熱絡的時候,是2013年日本加入TPP談判前後。

也許不能過於責怪學界,因為自主研究並不被鼓勵。在這個意義上,TPP“長期被忽視,一夜成熱點”的現象,並不令人感到奇怪。

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